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— por —
Loren Cobb, Ph.D.Mike Gonzalez, Ph.D.
Robert Hannan, Ph.D.
¿Cuál es la mejor manera para que un país en desarrollo pueda anticiparse y prepararse para los grandes desafíos nacionales en asuntos de seguridad que tendrá que enfrentar en el futuro? A través de una combinación de circunstancias, y en un esfuerzo conjunto entre la Escuela de Altos Estudios Nacionales (EAEN) de Bolivia y el Comando Sur de los Estados Unidos de América, se pudo investigar y probar el uso de métodos de ejercicios asistidos por computadoras, que pueden dar contestación a preguntas críticas como estas. Este artículo presenta una vista general sobre los métodos utilizados y las lecciones aprendidas durante dos rondas de ejercicios de seguridad nacional, llevados a cabo en 1999 y en el 2000, en las instalaciones de las EAEN en La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, Bolivia.
Los eventos y condiciones que puedan amenazar la seguridad nacional y el bienestar socio-económico de un país en desarrollo, son muy diferentes a las de un país industrializado. En particular, Bolivia tiene problemas muy especiales asociados con la industria de la exportación ilegal de cocaína. Para poder medir el grado de severidad de esta amenaza, se deben de tomar en cuenta los siguientes factores: a principios de la década de los 80, en un momento de sobre inflación y colapso de la economía formal, la industria de la cocaína en Bolivia, abarcaba, según algunos estimados, hasta un 40% del Producto Interno Bruto (PIB). Detrás de este alto porcentaje se escondía la situación de recrudecimiento de la pobreza y del sufrimiento humano, corrupción en todos los sectores, causando mucha tensión entre las instituciones gubernamentales, la salida del capital extranjero, y quiebra de empresas. En la actualidad, esta situación ha mejorado mucho y la industria de la cocaína representa menos de un 5% del PIB, sin embargo la amenaza de la repetición de un desastre similar, aún se mantiene latente. A la vez, los desafíos que se presentan debido a la globalización de las finanzas e inversiones evolucionan rápidamente, creando nuevos problemas y oportunidades tanto para el gobierno como para los habitantes de Bolivia.
Los principales problemas que afrontan aquellos gobiernos de países en desarrollo tales como Bolivia, son: ¿de qué manera podemos anticiparnos y prepararnos para enfrentar futuras amenazas hacia nuestra seguridad nacional, cuando estas amenazas son procesos sociales, políticos y económicos sumamente complicados, y no actos hostiles provenientes de países vecinos? La respuesta a esto fue desarrollar ejercicios de seguridad nacional, utilizando grupos de jugadores dirigidos a través de un modelo de simulación por computadora, en un proyecto conjunto Bolivia-Norte América. Este modelo simula de manera dinámica, los procesos sociales, políticos y económicos claves que han hecho que el país entre un interminable ciclo de pobreza y disfunción social. Las acciones y cambios de políticas efectuados por los jugadores durantes los ejercicios, son implementados como cambios en las respectivas variables del modelo. Estos cambios son provocados a través de la red de causa y efecto del modelo, permitiéndole a los observadores ver los efectos fundamentales de las acciones, reacciones y acciones contrarias de los jugadores.
En el año 1997 la EAEN identificó que la principal amenaza a la seguridad nacional de Bolivia era un indefinido “círculo vicioso” dividido en tres factores, pobreza, corrupción y el narcotráfico. Como parte de un esfuerzo integral para analizar este ciclo que tuvo una duración de un año al nivel de toda la Escuela, los líderes de la EAEN solicitaron que la Dirección Adjunta de Análisis y Simulación (SCJ5-DDAS) del Comando Sur de los Estados Unidos, desarrollara un nuevo modelo de simulación de la sociedad Boliviana. El propósito era utilizar este modelo para experimentar diferentes cursos de acción e iniciativas de políticas. El primer autor, (Dr. Cobb), escribió el borrador inicial de este modelo de simulación, llamado NationaLab 98. Se utilizó extensamente durante el primer ejercicio de cinco días en noviembre de l998, realizado en la EAEN en La Paz.
El ejercicio de 1998 se desempeñó 25 años hacia el futuro, cinco años por cada iteración. Los cursos de acción dentro de cada iteración de cinco años fueron propuestos por seis equipos, los que representaban al Gobierno Nacional, el Ministerio de Finanzas, los Ministerios de Salud y Educación, los Militares y la Policía Nacional, los agricultores de cocaína y la industria del tráfico de cocaína, y una camarilla de funcionarios públicos corruptos, respectivamente. Un pequeño comité trabajando en conjunto con NationLab 98, el modelo de simulación por computadora, llevó a cabo la adjudicación de las acciones, reacciones y acciones contrarias del equipo.
Luego de recopilar las lecciones aprendidas durante los ejercicios de 1998, se revisaron exhaustivamente, tanto el modelo de simulación como la mecánica de los ejercicios, para luego llevar a cabo dos rondas adicionales de ejercicios sobre seguridad nacional, en noviembre de 1999 y en el año 2000. La simulación NationLab utilizada para estos ejercicios estaba compuesta de siete módulos completamente integrados entre sí. Estos respondían a la economía formal de Bolivia, las estructuras de la fuerza laboral (incluyendo los sectores informales y agrícolas de la economía), las estructuras demográficas y educativas de la población, los agricultores de cocaína y el contexto de la oferta y la demanda bajo el cual trabajan, la elaboración de la cocaína y la industria del narcotráfico, y el sistema de salud pública.
El tema de los ejercicios de 1999 fue “Bolivia hacia el Siglo XXI”. Este ejercicio se repitió dos veces, una en La Paz y una vez en Santa Cruz, Bolivia. Los jugadores fueron estudiantes de la EAEN, cuyas posiciones actuales están dentro del gobierno, del servicio militar, policía nacional y sector privado.
El principal objetivo de estos ejercicios era probar las posibles estrategias nacionales diseñadas para superar el ciclo de interacciones entre la pobreza, corrupción y narcotráfico, bajo suposiciones tanto optimistas como pesimistas acerca del futuro.
Pese a que el objetivo principal de estos ejercicios estaba enfocado en los asuntos actuales del ejercicio, un conjunto de objetivos de segundo orden, ocupó el uso de los modelos de simulación por computadora, para adjudicar los resultados de las normas sociales, políticas, económicas y de orden militar, en la situación de países en desarrollo. Por lo tanto, este proyecto presentaba objetivos reales y de metodología.
El subsiguiente objetivo del ejercicio fue buscar contestaciones a varias preguntas metodológicas, relacionadas con el uso de los modelos de simulación por computadora, para efectos de las adjudicaciones:
Para tener una idea más detallada de las interacciones entre los cursos de acción propuestos por los diferentes participantes, se redujo el período de tiempo de los ejercicios de 1999 a ocho años. Los primeros tres años de este período de tiempo se jugaron bajos condiciones optimistas, los siguientes cinco años se jugaron bajo condiciones pesimistas. A continuación, se describen los escenarios optimistas y pesimistas.
Cada ejercicio estuvo compuesto de cuatro iteraciones completas, de un día de duración. La primera iteración cubría el primer año, comenzando en diciembre de 1999. La segunda y tercera iteración cubrían dos años cada una, mientras que la cuarta iteración cubría tres años, concluyendo en el año 2007. El quinto y ultimo día de cada ejercicio estaba dedicado a la Crítica y Análisis y a la ceremonia de clausura.
Comenzando con la situación nacional actual, cada día subsiguiente del ejercicio comenzaba con una presentación de resultados de las acciones adjudicadas del día anterior, presentando cuadros y gráficos adicionales proporcionados por el software del programa de simulación NationLab. Posteriormente, los diseñadores de los escenarios de la EAEN presentaban una situación nacional general, para el próximo período. Después de un corto receso, cada equipo preparaba sus propuestos cursos de acción para la siguiente fase de tiempo. Se le informaba a los estudiantes y profesores en conjunto, sobre estos propuestos cursos de acción, dando suficiente tiempo para preguntas y aclaraciones. En este momento, se reunía el comité de adjudicación para reconciliar las diferentes acciones de conflicto y determinar los resultados cualitativos. Siempre que fuera posible, el modelo de simulación NationLab determinaba los resultados cualitativos. Finalmente, se recolectaban todos los resultados de todo el cuerpo estudiantil y profesorado para su presentación a principios del siguiente día del ejercicio.
Había cuatro Células Azules, representando los consejos ejecutivos del Gobierno de Bolivia:
Actuando en contra de estos “Amigos”, se encontraba una única Célula Roja de oposición, también llamada “Amenaza”, la que planificaba cursos de acción para toda la industria del tráfico de cocaína, incluyendo a los productores de cocaína, los procesadores de cocaína, exportadores, aseguradores, abastecedores, personas dedicadas al lavado de dinero, cárteles extranjeros del narcotráfico y funcionarios públicos corruptos cooperando con estas acciones.
El software de simulaciones del NationLab pudo representar los problemas estructurales de la sociedad Boliviana de manera muy dinámica, en contra de los cuales, las cuatros Células Azules lucharon por salir adelante. Una lista parcial de los problemas estructurales, incluye la pobreza, corrupción, una enorme economía informal, falta de educación en adultos, un alto porcentaje de mortalidad infantil y materna, gran demanda internacional de cocaína, y asistencia e inversiones extranjeras inconsistentes.
Finalmente, la Célula Blanca o de “Control”, llevó a cabo la tarea de adjudicar los resultados de todos los cursos de acción propuestos. Este equipo estuvo formado por profesores de la EAEN y los representantes del SCJ5-DDAS. A la misma vez, la Célula Blanca invitó frecuentemente a miembros de la Célula Roja y del CONAPO para ampliar y aclarar las implicaciones de sus propuestas acciones.
Estos escenarios proporcionaron extensas situaciones políticas y económicas dentro de las cuales las células de jugadores llevaron a cabo sus planes y decisiones. Los primeros tres años de los ejercicios fueron jugados bajo circunstancias relativamente benévolas y optimistas. La situación de los últimos cinco años resultó ser difícil y pesimista.
Con la gradual salida de su involucramiento en las empresas públicas, la presente administración de Bolivia continua sus iniciativas de privatización. La administración actual, a través de su Plan de la Dignidad, continua enfocándose en los temas de la corrupción e industria de las drogas, además en la necesidad de mejorar la distribución de ingresos y mantener la tasa de inflación a niveles aceptables. Bolivia busca asistencia multilateral proveniente de fuentes internacionales, inclu-yendo el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial, la Organización Panamericana para la Salud, y agencias responsables de la ONU, así como de Estados Unidos de América y de Europa.
Bolivia continua con sus principales políticas en las áreas de salud pública, educación y corrupción. Sin embargo, el flujo ilegal de armas y dineros internacionales proveniente de las drogas, aumentan la presión en las instituciones Bolivianas. El simple hecho de la disponibilidad de estos elementos, anima a los grupos sub-versivos nacionales a aparecer por primera vez en Bolivia, y en particular en la región de Chapare. El gobierno recibe ayuda por $100 millones de parte de los Estados Unidos de América y $20 millones de la Comunidad Económica Europea (CEE). Esta asistencia económica ha sido asignada para uso específico en su lucha en contra de la industria del narcotráfico, incluyendo el programa alternativo de cultivos para los anteriores agricultores de cocaína. Se mejora la tasa de crecimiento económico, la inflación ha sido controlada, ha disminuido el contrabando y las leyes de las aduanas y en contra de la corrupción han sido implementadas. El problema de la corrupción en general sigue siendo el talón de Aquiles del gobierno de Bolivia.
Una crisis económica internacional afecta seriamente la economía Boliviana, a la vez que se celebran elecciones nacionales y se lleva a cabo el cambio de administración. Estas situaciones tienen como resultado un rápido deterioro de la estabilidad política de Bolivia, aunado con la zozobra social y laboral en general. Se restringe la inversión extranjera debido a la inestabilidad económica y política. Todas las iniciativas de desarrollo de la infraestructura en apoyo a los programas de cultivos alternos se han disminuido o eliminado debido a la falta de ayuda económica. Las tasas de desempleo incrementan a niveles no vistos desde el cierre de las minas de estaño a finales de la década de los 70 y principios de la década de los 80 y el ingreso por cápita en el país comienza a disminuir. Las políticas económicas requeridas para la participación de Bolivia en el Mercado Común de Cono Sur (MERCOSUR) deterioran aún más la economía nacional. La nueva Ley Nacional de Aduanas, aunque totalmente implementada, solamente proporciona un pequeño aumento en los ingresos. Se deteriora la balanza comercial y la enorme inflación amenaza con aparecer nuevamente a menos que el gobierno tome acciones decisivas. Debido a los sabotajes, se han reducido los ingresos de las exportaciones de gas natural hacia Brasil. La guerra civil en Colombia ha empeorado, desmejorando aún más la inestabilidad política de los países de la Cordillera Andina. Incrementa la demanda de cocaína a escala mundial, y muchos de los anteriores productores de cocaína deciden retornar a la producción ilegal de la coca, debido a que los precios del mercado de la hoja de coca, van en aumento y los ingresos para otro tipo de productos agrícolas, son relativamente bajos.
El deterioro de las áreas productivas del país se ve empeorado debido a la crisis nacional. Terroristas narcotraficantes de origen extranjero han penetrado las áreas de producción de cocaína y están armando y entrenando a los agricultores, productores y procesadores de coca, para poderse defender de las fuerzas gubernamentales. Los insurgentes han logrado obtener algún grado de influencia en más del 80 por ciento de los sindicatos, debido a la enorme ayuda financiera proveniente de los cárteles de cocaína. El PIB continua descendiendo llegando a niveles alarmantes y el déficit presupuestario incrementa enormemente. La producción de cocaína en la Región de Yunga va en aumento, mientras que las fuerzas gubernamentales están preocupadas por dominar la producción en la región de Chapare. Los Estados Unidos de América están considerando imponer sanciones diplomáticas y una posible desertificación, lo que influye en las comunidades internacionales y disminuye la ayuda extranjera.
El propósito del modelo de simulaciones NationLab es quitar del proceso de adjudicación del ejercicio, la mayor cantidad posible de “supuestas opiniones” sobre los resultados sociales y económicos de las decisiones de políticas. Al final de cada iteración del ejercicio, la Célula Blanca (el comité de adjudicación) deberá determinar los resultados de los planes y acciones conflictivas de los equipos opositores (las Células Roja y Azules). Muchas de las decisiones requieren de opiniones humanas cualitativas y no son adecuadas para simulación por computadora; algunos ejemplos de tales decisiones, podrían incluir el hecho de si una política es constitucional, o si es humanamente posible tomar una acción, debido a la disponibilidad de tiempo y recursos. Por el otro lado, existen muchas decisiones de adjudicaciones cuantitativas que son muchísimo más apropiadas para simulación por computadora que para la opinión humana; algunos ejemplos que se pueden mencionar incluyen el nivel de ingresos por cápita, la cantidad en toneladas de hoja de coca procesada y convertida en cocaína y el porcentaje de adultos que han recibido al menos una educación secundaria.
Las ediciones de 1999 y el 2000 de NationLab consisten de siete modelos dinámicos de los sectores claves de la sociedad Boliviana, totalmente integrados entre sí. Mientras que muchos de estos modelos de sector aplicarían para casi todos los países en desarrollo (después de hacerle los cambios apropiados en los parámetros y valores iniciales) los dos sectores que tratan con la producción y procesamiento de la coca, son únicos para los países productores de la cocaína. Algunas de las relaciones causales y muchas de las variables de valores iniciales del modelo se derivan de investigaciones que fueron llevadas a cabo por estudiantes anteriores y actuales de la EAEN. Un panel de profesores de la EAEN llevó a cabo una cuidadosa revisión de las ecuaciones y relaciones variables, proporcionando los medios para asegurar la validez y acreditación del modelo para uso en los ejercicios.
NationLab se implementa utilizando STELLA, un paquete de software muy dinámico publicado por la empresa, High Performance Systems de Hanover, Nuevo Hampshire, Estados Unidos de América. Este software incluye un medio para mostrar los sectores del modelo en forma de “diagrama de instalación alámbrica”, utilizando un juego de símbolos de ingeniería relativamente comunes, como podrá apreciarse en la Figura 1.
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Para describirlo brevemente, los sectores de NationLab son los siguientes:
Debido a que actualmente no existen datos fehacientes para poder calcular un modelo cuantitativo sobre corrupción en la administración pública, este sector del modelo de NationLab está basado en suposiciones razonables tomadas de extensos y recientes escritos sobre corrupción y transparencia. En el año 2001, se introducirá una versión totalmente nueva del sector de corrupción.
Considerando que los detalles y tácticas se diferenciaron grandemente entre ambas repeticiones del ejercicio, los resultados fueron sorprendentemente similares. En ambos ejercicios, las Células Azules se vieron sumamente desafiadas por la secuencia de crisis en el escenario pesimista y se defendieron enérgicamente. Tuvieron mucho éxito dominando el resurgimiento de la industria de la cocaína y tuvieron menos éxito en abordar los temas de la pobreza y corrupción. Se puede observar la gravedad de la crisis económica provocada por el escenario pesimista en la Figura 2, la cual muestra cuatro de los principales indicadores macroeconómicos del sector formal de la economía:
| Figura 2: Indicadores macroeconómicos para la tasa de crecimiento, desempleo, inflación y PIB per cápita durante los 8 años (32 trimestres) de los ejercicios efectuados en La Paz. A la izquierda se pueden observar las escalas para cada una de las cuatro variables. |
La crisis económica que comenzó durante el cuarto año del ejercicio es visible en la línea de tasa de crecimiento, la que cayó de un +4% a aproximadamente –10% (anuales), durante el transcurso del año. Utilizando la escala de tiempo de la gráfica, que fue medida en trimestres (en intervalos de 3 meses), la crisis comenzó en el 17° trimestre. La tasa de crecimiento del país comenzó a mejorarse en el quinto año, pero la tasa de desempleo no comenzó su recuperación sino hasta el sexto año. El ingreso per cápita comenzaba su recuperación cuando finalizó el ejercicio, al final del octavo año del juego. Durante la crisis, la inflación se mantuvo a niveles muy bajos debido a las difíciles pero efectivas políticas fiscales y monetarias emprendidas por el CONAPE (Consejo Nacional de Políticas Económicas).
El número de personas trabajando en los sectores agrícolas y formales bajó, durante el período de crisis, mientras que el tamaño de la economía informal creció enormemente. Estos resultados reflejan la realidad mundial, que el sector informal de la economía actúa como el “patrón de última instancia”, durante los tiempos de crisis económicas.
En la figura 3 a continuación, se puede ver el progreso realizado en la lucha en contra de la corrupción en la administración pública. El modelo NationLab da por sentado que cinco variables claves pueden aumentar el riesgo de la corrupción dentro de la función pública:
NationLab mide la “transparencia” de los funcionarios públicos a través de las primeras cuatro variables. Como puede apreciarse en la Figura 3, bajaron los niveles de corrupción en la administración pública de Bolivia, en respuesta a las mejoras en la transparencia, sin embargo, al finalizar el ejercicio, aún faltó mucho por lograrse.
| Figura 3: Adelantos en la lucha contra la corrupción en la administración pública. El índice de transparencia es el resultado de las medidas de cuatro componentes: responsabilidad, obligación, profesionalismo y remuneración para los funcionarios públicos. |
Finalmente, en la Figura 4, se describen los adelantos logrados en la lucha contra la industria del narcotráfico. Comenzando en el año 2003, se puede ver claramente el impacto del Escenario Pesimista (8° Trimestre del Ejercicio).
| Figura 4: Adelantos en la lucha en contra de la industria ilegal de cocaína. En la gráfica se pueden observar tres medidas sobre e tamaño de la industria: hectáreas de las siembras de coca, toneladas métricas de la hoja de coca lista para ser procesada y el total de exportaciones por tonelada métrica de base de coca y cocaína pura. |
Brevemente, podemos resumir muchos de los resultados positivos obtenidos durante este ejercicio: Los cinco consejos ejecutivos del gobierno de Bolivia, según fueron protagonizados por los estudiantes de la EAEN lograron lo siguiente:
En noviembre del 2000, se repitieron los Ejercicios de Seguridad Nacional, esta vez se incluyó el campus de la EAEN en Cochabamba. Durante esa ronda, el Grupo Amenaza obtuvo tácticas adicionales significativas, el bloqueo de las carreteras hacia La Paz. No se utilizaron los Escenarios “Optimistas” y “Pesimistas”, y en su lugar, se jugaron los ocho años del ejercicio en contra de un tema de oposición único. Curiosamente, los Grupos Amenaza interpretaron este tema de manera totalmente diferente en los tres campus, dentro de los parámetros que se les habían dado, teniendo como resultado tres ejercicios muy distintos, en los cuales los niveles de daños económicos y sociales variaron significativamente. Este resultado refleja la verdadera variabilidad de resultados potenciales en la vida real, así como dentro de los límites de un ejercicio académico, dependiendo de las preferencias tácticas y estratégicas tomadas por las personas a cargo de la toma de decisiones.
Los desafíos que en el futuro puedan llegar a amenazar la seguridad nacional en países en desarrollo, son probables que provengan desde el interior del país, en forma de crisis social y económica, como también pueden venir de fuentes externas. Esta situación crea serios problemas en la adjudicación de acciones tomadas en los ejercicios de seguridad nacional, debido a que los sistemas sociales y económicos son sumamente complejos, comparados con los compromisos de orden militar. Las acciones ejecutadas en los terrenos sociales y económicos a veces tienen efectos secundarios y terciarios en cascada, que pueden llegar a durar muchas décadas, así como pueden tener impactos inmediatos cuya naturaleza tiene múltiples variables. Bajo estas circunstancias, un modelo de computadora objetivo y políticamente neutral sobre los mecanismos sociales y económicos operando en un país, puede ser una herramienta muy valiosa para los ejercicios, en los más altos niveles de políticas gubernamentales.
Durante el curso de las dos repeticiones de los ejercicios reportados en este documento, aprendimos importantes lecciones sobre el uso de los modelos de simulación por computadora en los ejercicios de Seguridad Nacional:
Este artículo comenzó por hacer la pregunta, “¿Cuál es la mejor manera para que un país en desarrollo pueda anticiparse y prepararse para los grandes desafíos nacionales en asuntos de seguridad que tendrá que enfrentar en el futuro? Recomendamos un planteamiento basado en los siguientes puntos:
Nuestra experiencia nos permite opinar que los puntos expuestos anteriormente, crearán ejercicios sumamente vívidos y educativos, que revelen las fortalezas así como las debilidades no reveladas, en procedimientos de políticas de alto nivel y de toma de decisiones.
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